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清代的财政难题:挣扎在传统与现代之间

2019-04-24

到后来,随着人口的增加,政府发现也没有必要讲究什么丁税的继承,丁税还可以继续简化。当丁银的数量已经固定之后,可以方便地摊入全国的土地之中,与地税合并起来征收。

另外,朝廷的办公经费中,各省留支驿站、祭祀、仪宪、官俸役食、科场廪膳等银也是一个大项,达六百余万两。内务府、工部、太常寺、光禄寺、理藩院祭祀、宾客备用银达五十六万两。水利费用、运河运输费用也不低,东河、南河岁修银三百八十余万两,更定漕船一百二十万两。

三场内乱对于清政府财政破坏之剧烈,已经超过了原始农业型财政能够承受的极限。在金田起义之后,为了绞杀起义,清政府投入了二千七百万两银子,结局却是让天国军队北上占领了南京。

比如,从公元1867年到公元1881年,左宗棠为了对付陕甘地区的回民起义,以及此后的新疆阿古柏的叛乱,曾经尝试大规模举债。他一共向上海的洋商——怡和、东方、汇丰等机构借债六次,金额总计达一千五百九十五万两白银。六次借款,有的是为了筹集军费,有的是为了将原来的借款延期,运用金融手段来满足军事财政已经相当熟练。可以说,左宗棠收复新疆,是在现代金融的支持下做到的。

贸易额的增长带来了两个好处,对于政府财政最直接的好处是关税的大幅度增长。在通商之前,中国根本没有对外的海关(洋关),而在财政收入上也没有洋税这一项,即便是广州的那一点关税收入,也是与内地的关卡收入合并在一起的。

除了关税之外,清政府开征一种叫作厘金的商业税。所谓厘金,指的是按照商人的财产收取百分之一(即一厘)的税。这是近代中国探索新型商业税的起点。

为了确保数字的准确性,中央政府还派出了财政监理去往各省调查数字的准确性,形成了财务监察制度。

康熙四十八年(公元1709年),国库存银五千万两,大约相当于当时两年的财政支出。雍正即位之初,随着摊丁入亩改革的进行,国库再次丰盈,存银六千万两。乾隆三十七年(公元1772年),国库存银更是达到七千八百万两。

虽然大量外国货的涌入带来了贸易的不平衡,出现了巨额的贸易逆差,但随后海外投资的大量增加,填补了巨大的贸易赤字。

这时候,中国的实力仍然较强。

除了这些比例,还有一项与洋务运动时期的官办企业相关的收入——官业收入(常规为四千六百六十万八百九十九两),占了总预算的百分之二十五点七,比例已经接近农业税。

到了同治中期,曾国藩根据湘军在剿灭太平军和捻军时的花费,请求核销三千多万两。李鸿章请求核销一千七百多万两。左宗棠西征,请求核销四千八百二十多万两。

雍正二年(公元1724年),皇帝趁热打铁,推出了清代财政上第三个重大改变:火耗归公。

清初财政的三大改革让清代的财政制度保持了一贯的高效和节制,并保证了政府的财政充裕。

但是,在江淮等富庶地区,士绅阶层还并不情愿接受这个外来的政权。江淮地区的富人本来就有避税的传统,通过与衙门勾结,减轻赋税额度。这时,他们还是用老一套的办法对付新政权,甚至把这看成是一种汉人的“非暴力不抵抗”运动。

除了两营的费用之外,湖北每年出四百多万筹军,湖南的数量也类似。北路和西南的军费还没有计算在内。若按十二年计算,又是一亿。

乾隆死后,嘉庆帝继任伊始,就遇到了一个大麻烦——白莲教。嘉庆元年(公元1796年),四川、湖北、陕西一带发生了一次规模巨大的白莲教叛乱。

雍正帝认为这个灰色地带有它存在的合理性,不如将它公开化,由政府统一征收火耗银,再统一以养廉银的形式发给官员,同时禁止他们的灰色收入。

由于嘉庆、道光时期事情不断,虽然大部分时期有财政盈余,但国库存银也不算丰厚,要凑够四千万两白银有困难,但并非是大麻烦。

但是,清政府再一次经受住了动荡的考验。

甲午战争之前,清政府在外债上保持了足够的谨慎,外债成了财政的一种有效工具。

比如,19世纪的埃及本来是一个独立于西方的国家,但它的统治者伊斯梅尔帕夏(Ismā‘il Pasha)却挥霍无度,借了大量的外债。他借债时,所有的海外银行为了赚钱都趋之若鹜,没有控制风险。当他宣布无法偿还时,债权国立刻乘机接管了埃及的财政,逼迫他逐渐摊还,并把埃及慢慢地变成了保护国。

当然,如果深入研究,会发现实力变化并非如此突兀。公元17世纪前期,欧洲虽然进入了乱世,但制度、商业因素已经具备,而清朝却仍然沿着老路前进。

由于乾隆时期的人口比康熙时期增长了十倍,因此,乾隆皇帝曾经忧郁地对他的内阁大臣说,天下太平时间太久,人口繁衍太多,而田地无法增加,会让人们变得更加贫困。他的口吻带上了很重的马尔萨斯味道。幸亏当时没有有效的人口控制技术,否则皇帝一定会加以利用。如果走上了那一条轨道,中国的人口资源不用等到现代摧残就会大打折扣,进入衰落期。

不仅经受住了考验,在危机中,中央政府用实际行动证明了它的财政能力比人们预料中的要强大。一系列与西方接轨的财政制度正在摸索中被采纳,危机反而成了中国财政近代化的起点。

在中法战争期间,清政府花费军费三千万两,由于出现支付困难,政府从公元1883年到公元1885年,先后向英国的银行借债七笔,总数达一千二百六十万两,利用英国的资金来与法国作战。

由于每年的费用都比较固定,而每年的收入都高于开支,到最后,政府的府库里就会堆积越来越多的财富。

来源=《中央帝国的财政密码》

有的人认为,这样的财政报表带着很强的搜刮性质,但从另一方面讲,可以看出中国社会正在脱离原始的农业模式,向着工商业模式过渡。农业虽然仍很重要,却已不是唯一,支撑了历代王朝的盐业专卖的重要程度也在下降。

甚至在遥远的蒙古国,清兵驻扎的科布多地区(属于高纬度寒冷地区)也有着屯田的记载,至今仍然能够在当年的军队驻扎地遗址看到屯田的痕迹。

在中国历史上,汉代人口就已经达到五千万人,而明代最高可能已经超过一亿人,有的人认为甚至达到一亿五千万人。清代的人口最高峰却达到四亿以上。这个成就连皇帝都感到不可思议,甚至产生了恐慌。

郭建龙/著

即便压力巨大,晚清的政府仍然试图维持着脆弱的财政平衡。但是第二年辛亥革命随即爆发,在袁世凯的压力下,皇帝退位,中国由此进入了共和时代。

从此以后,除了边境地区之外,全国的土地税都只有一种,征收起来大大简化。更重要的是,摊丁入亩之后,户籍对于政府财政已经不再重要。政府只要摸清了土地就可以征税,而对人口的限制大大放松,促进了人口的流动。人口的流动刺激了工商业的发展,中国社会出现了更大的繁荣。

在古代,战争进行之时,也是政府花费最大的时候。中央政府想方设法逼迫每家每户缴粮缴款,往往造成人们家破人亡。

清前期继承了明代的“一条鞭法”,做到了税制简单,征收方便,加上清代进行的三大改革:新增人口永不加赋、摊丁入亩、火耗归公,使得政府的财政长期保持盈余,民间经济保持了百年的稳定繁荣。

这项改革是在康熙末年由广东和四川等省份摸索出来的,到了雍正时期在全国推广。由于每个省的丁银人口不同,土地也不相同,每个省摊丁入亩之后,增加的税额也是不同的。比如,直隶省在每亩土地原来税额的基础上,增加了百分之二十二,山东增加了百分之十一点五,其余各省也都有摊派。

更难得的是,清代前期需要面对的战事并不算少,大量的军费用于战争,即便在这种情况下仍然有大量的财政盈余。

由于财政丰盈,政府还推行了几次全国性的免税措施。康熙五十年,由于国库丰盈,皇帝宣布免天下钱粮,在未来的三年里,分地区轮替着将农业税完全免除。第二年又宣布“滋生人丁,永不加赋”,也是一种减税措施。

清朝政府始终没有意识到,当人口过剩时,就是发展工商业的最佳时机,人口过剩虽然会产生粮食不足的隐患,却又是巨大的财富。政府也没有意识到,其实工商业可以提供比农业更丰厚的财政收入。它依然把财政建立在农业之上。清前期的土地税之所以比明代更健康,一方面是因为继承了明代的改革成果,另一方面得益于皇帝进行的三大改革。

真正让清政府受到重创的是公元1851年爆发的太平天国运动。这场席卷了中国最富庶地区的运动将清政府的粮仓击碎,并迫使清政府四处调兵遣将,花了十四年时间才将其镇压。

朝廷的旨意也吓了朱国治一大跳。他的本意是表现自己的尽职尽责,却没有想到朝廷竟然要求他对所有的人治罪。他建议,所有补上税粮缴了罚款的人就下不为例,不再追究,但朝廷没有采纳他的意见。

叶方霭已经在京城当官,却突然收到了降职命令。他大呼意外,连忙上奏申辩。如果欠税很多,那么说明欠税人是故意对抗朝廷,但如果只欠一文钱,当事人又没有做行为艺术的必要,必定是疏忽或者误会。

除了捻军之外,陕西、甘肃、宁夏的回民也于同治元年(公元1862年)爆发起义。这场起义一直持续到同治十二年(公元1873年)。

在围攻南京期间,江南大营每月需要五十万两,徽宁防营每月需三十万两,合计每年需要一千万两费用。从公元1853年太平天国攻陷南京到1864年太平天国灭亡,共十二个年头,在此期间两营总费用约为一点二亿两白银。

在财政支出上,满汉军队的军饷占去了财政开支的一半,达一千七百余万两。王公百官俸九十余万两,外藩王公俸十二万两有奇,文职养廉三百四十七万两有奇,武职养廉八十万两有奇,合计约达五百二十九万两。

而更大的好处还不仅仅是海关关税。由于海外贸易的刺激,中国的民族工商业也破茧而出,中国的社会转型由此展开。工商业的活跃也让政府征收商业税成为可能,使政府能够获得更大的收入。

中英战争的直接花费是一千多万两白银,赔款二千一百万两,此外广东省还请求核销了三百万两经费,总数约在四千万两白银,约合中央政府一年的财政收入。

这些在册的数据相加,已经达到了四亿三千二百八十万两,相当于清政府十年的财政收入。这样的规模放在以前的历代王朝,必定会引起全面崩溃,对于清政府而言,也绝对是伤筋动骨。

1840年,国外势力成了中国政治经济的重要变量。但中英战争对于政府财政的影响并不大,赔偿的金额也并未超出政府的承受极限。甚至由于海外技术和商品的使用,推动了经济的发展,对财政更为有利。

即便正常的年份,农业税的税额也不及当年。与此同时,政府的开支却出现了大面积的增加,仅军费支出一项就达到了四千万两之数。

由于清政府不熟悉规则,以及一部分中间人的欺诈,有一部分借贷产生了纠纷,但大部分都起到了缓解财政、加强实力的作用,令清政府能够将叛乱镇压,重新获得稳定的时机。

2017年4月

除了外债的使用之外,清政府的财政收入也在向着近代化转变。由于战争的破坏作用,农业受到了一定的影响,农业税不仅无法维持原来的规模,有时还出现了大规模的缩水。在极端的年份,农业税甚至消失了。比如,光绪继位之初,户部上了一个条陈,指出以前每年的地税收入为三千四百余万两,但当年实际收上来的钱却只有一百四十五万两,相差了二十多倍。

在财政收入方面,最主要的项目是地丁银,为二千九百九十一万两有奇,占了总财政收入的百分之六十。为给官员发养廉银而收的耗羡也达三百万两有奇。清廷按照规矩,每年会向社会的富裕人家出卖一定的功名,获得三百余万两。

清朝的灭亡让中国丧失了一次和平转型的机会。而更重要的是,随后的三十多年里,人们再也没有获得一次和平转型的机会。

即便到了公元1910年,政府的财政收入已经达到了三亿,但是,大部分的项目都在经济体内运转,甚至不见现金,只有资源流动。而赔款的五千万两则是现金流和净流出,对中国经济的损害可想而知。

需要说明的是,此时的财政收入中并没有将洋务运动建立的一系列军事工厂的收入计算在内,如果将这一部分计入,军费开支的比例将进一步增加。在开支中,与洋人债务和赔偿相关的洋款只有三百八十六万一千五百一十一两,占比不到百分之五,表明虽然经过了几次战争,但战争的伤疤已经逐渐愈合,没有带来致命的影响。

代表政府的开明官员眼界最宽,且拥有充足的资金,他们导演了第一波近代化浪潮。中国的民族资本主义经济只有在积累了更丰富的资本和知识之后,才能引领第二波,取得发展并逐渐超过官员主导企业。在日本、土耳其等转型国家也都出现了类似的局面,最初是政府主导,随后民间完成接棒,进入更加自由的经济时代。

在新法则中,政府的财政收入与支出都包含了经常项、临时项和附列三部分。在过去的会计制度下,许多隐形的收入或者办公经费都没有列出,而在新财政制度下都载明在册。比如,旧制度只载明关税的数额,这个数额是扣除了海关(以及内部关卡)办公经费之后的数据,由于海关的经费混入了收入之中,变得很不透明,官员也容易做手脚,中饱私囊。在新法则下,海关的收入和开支是分开的,都要分别登记。

第一项改变是康熙五十一年(公元1712年)皇帝对剩余的人头税进行了改革,宣布“新增人丁永不加赋”。这里的“赋”不是指土地税,而是指丁银(人头税)。一条鞭法的实施已经弱化了人头税,并在有条件的地方把丁银摊入了土地。但是,从理论上讲,丁银还是要根据人口的多少来计算的,一个家庭多一个人,就多一份丁银。皇帝为了知道有多少人,必须不断地进行统计,这也造成了许多人逃避户籍制度。

清政府的第一次财政危机是在欧洲人到来之前出现的。

乾隆十年(公元1745年)、三十五年(公元1770年)、四十三年(公元1778年)、五十五年(公元1790年),以及嘉庆元年(公元1796年),五次采取康熙五十年的政策,免天下钱粮。

由于政府财政出现危机,乾隆时期积累的问题也一一出现。虽然清代的赋税制度相对简单,但经过多年的运行,也会出现拖欠赋税的情况。而此刻,政府已经没有魄力像当年办理奏销案一样,下令将所有人革籍降职了。

令人扼腕的是,另一项重要的支出显得格外扎眼:对外赔偿款。清政府的对外赔偿款分为三部分,分别由各省、洋海关、内地关卡按年摊还,这三部分开支相加,达到了五千一百六十四万九百五十九两。也就是说,如果按照康熙、乾隆时期的财政状况,政府全年的收入已经不够偿还赔款之用。

战争给清政府带来赔款压力的同时,却又带来了巨大的机会。随着海关的打开,中国和外国的贸易额呈直线上升,中国由闭关锁国走向了开放。

在第二次鸦片战争期间,两广总督黄宗汉在与英法联军作战时缺乏经费,于是向外寻求贷款,最后美国的旗昌洋行向广东政府提供了三十二万两白银,月息六厘。

清政府在镇压太平天国时,终于迈出了借债这一步,使得其财政能力比前朝大有提高。

这份财政报表也成了集权时代遗留的纪念品,让人们看到了从汉到清这两千多年来财政高峰时期最后的幻影。

为了应付人口的激增,皇帝只能从其他方面入手,鼓励各地开荒。清代对于垦荒的重视超过了历代。特别在清前期,官方记载里到处都是鼓励垦荒和屯田的命令。在明代,广西、贵州、湖南等地的山林地区还没有被开发出来,那儿丛林密布,人迹罕至,虽然名义上已经归属于中央政府,但社会经济结构却还保留着蛮荒化外的特征。到了清代,这些地方纷纷被开垦出来,人口也逐渐稠密了起来。

但历史仿佛和中国人开了个玩笑。就在伟大的康乾盛世时期,另一项更伟大的运动正在欧洲发生,将康乾盛世从人们顶礼膜拜的纪念碑变成了笑柄。

恰恰相反,当皇帝取得了如此重大的成就之后,回头却发现,当年惨不忍睹的西欧国家已经弯道超车,将中国远远地甩在了后面。

顺治十八年(公元1661年),翰林院编修叶方霭尝到了人生的大起大落。两年前,叶方霭在科举中刚刚高中探花,处于人生的高峰期。那时他才年过三十,已经凭借文章和才气名满天下,在中科举之前,皇帝就已经听说过他的大名。然而,叶方霭随后却经历了啼笑皆非的一幕。中探花两年后,叶方霭的伯乐顺治帝死去,年幼的康熙皇帝在索尼、鳌拜等四大臣的辅弼下登基。

到了嘉庆时期,随着财政日益紧张,欠税问题被更加频繁地讨论。嘉庆十七年,仅安徽、山东两省,就各自欠税四百余万。江宁、江苏的欠款也达到了二百余万。为了清理税收,皇帝威胁将欠粮太多的地区的地方官员直接斩首,但依然无效。

于是,这次事件变成一场运动,一万多人受到牵连,获得功名的被剥夺,已经当官的降级任用,参与的衙役追究刑责。

在清兵入关、正式建立全国性政权的那一年(公元1644年),如果放眼欧洲,会发现整个欧洲处于一片乌烟瘴气之中。英国人正在打内战,此刻距离国王查理一世被判处死刑还有五年。欧洲大陆也还处于三十年战争的凋敝之中,这场发生在三百多年前的战争对于当时的欧洲人来说,就和20世纪的两次世界大战一样破坏力巨大,令人震惊。

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与流行看法不同的是,中英战争对中国的经济和财政并没有造成太大的伤害,甚至还是有利的。

这三场内乱的起因并非经济层面上的,而是会道门、宗教和民族偏见的混合物,加上外来思想和商业发展带来的冲击,共同造成了反对清朝统治的运动。

直到甲午战争、庚子之乱后,清代的财政状况才出现了持续的恶化,收入不能满足支出的需要,进入了帝国的尾声。清朝的灭亡,也让中国丧失了一次和平转型的机会,并为下一个千年循环打开了通道。

盐曾经是许多王朝的收入大项,清代仍然实行一定的专卖。但是,和汉、唐、宋的盐税占了总财政的一半相比,清代的盐税收入是适度的,只有五百七十四万两有奇,占了总收入的百分之十二不到。

于是就有了第二项重大改变:摊丁入亩。

公元1910年,度支部按照改革之后的规矩,制定第二年的财政预算。

这次改革之所以成功,还在于清代实行银本位的货币制度。明代初期采用纸币作为货币,官员发薪也部分使用纸币,随着纸币的贬值,官僚的俸禄也出现了大幅度的缩水。清代的银本位却非常稳定,不会出现过大的通胀,官员的俸禄一旦确定,在一两百年之内,都不用做大的变动,这种金融稳定性也让财政制度变得更加可靠。

叶方霭的经历只反映了清代重建财政的一个小侧面。但人们不得不承认,清代的财政制度是中国古代中央集权财政体系里做得最平衡、最简洁,也是最高效的。它抛弃了一切华而不实的形式,只认准了土地,建立最方便的制度对土地征税,其余的税种都是辅助性的。

雍正初年前后,皇帝根据各地的先期实验,宣布全国将丁赋摊入田亩之中进行征收。

中国近代的社会转型没有得到充分的时间,这也是问题之一。如果整个转型能够持续百年以上,等大部分思想守旧的老人死去,新上台的年轻人主导了政治进程,随后的转型会更加顺利。

与现代的国际规则不同,在19世纪,如果弱国出现了债务违约,债权人所在的国家往往会采取军事行动逼迫弱国签署还款协议,并以一定的关税或者国内税收作抵押,甚至干预债务国的国内事务。

在19世纪70年代、80年代,以及90年代上半期,中国恢复了稳定,重新进入了一个发展时期。在海外冲击带来的商业繁荣之下,财政状况得到了连续的改善。

明代的一条鞭法将针对农民的大部分税赋(只有一部分人头税还没有来得及并入)都摊入了田地,一家人有多少土地,就可以计算出要缴多少银子。在明代以前,税赋要分成好几个部分,以家庭为单位收一部分,再根据土地占有情况收一部分,还要针对个人收一部分,除了收钱,还要收粮食,更要收丝收棉收各种产品。现在基本上只针对土地收银子,比起以前已经简单很多,政府可以把精力集中在怎样设计更加公平有效的税率上,不用在其他事情上分心。

重归往复的叹息与无奈

火耗归公与另一个问题——官僚薪资——捆绑在了一起。明代以来,养官问题就一直让皇帝头疼。由于官僚系统庞大,中央政府发的工资往往不够官员体面地生活,官员只能通过各种方式从民间寻求灰色甚至黑色收入。皇帝虽然有心整顿吏治,却又明白官员们的确收入太低,必须保留一定的灰色地带。

以乾隆三十一年(公元1766年)为例,这一年征收的耗羡有三百多万两,而文职养廉银有三百四十七余万两,武职养廉银八十余万两。虽然火耗无法完全覆盖养廉银,却占了养廉银的大部分。

在财政开支中,军费开支为三千八百六十二万四千四百七十二两(饷乾二千零三十五万六千一百五十九两,勇饷一千八百二十六万八千三百一十三两),为所有开支中最大的一项。这表明了清政府发展现代军事的决心。

由于细化措施,中央政府的财政收入已经达到了两亿九千六百九十六万三千零十六两,财政支出也有两亿九千八百二十万三千八百六十二两。[33]

如果清政府能够得到更长时间的恢复,建立一套良好的财政体系和经济体系,并增强军事实力,是有希望完成近代化转型,并维持局势稳定的。但是,中日甲午战争的爆发改变了一切。

公元1891年,中央政府的财政转化已经取得了初步成果。这一年的财政收入已经达到了八千九百六十八万四千八百两,财政开支七千九百三十五万五千二百四十一两,实现了财政平衡。传统的土地收入不再一支独大,已经降到了二千三百六十六万六千九百一十一两,而洋关税收入则达到了一千八百二十万六千七百七十七两。国内的商业税厘金也有一千六百三十一万六千八百二十一两,这两驾马车的崛起,让清代的财政已经带上了现代的影子。

从纵向看,清代已经是集权制的高峰,经济的繁荣程度已经超过汉唐,社会也拥有着更加良好的稳定性。

公元1840年,中央帝国终于迎来了与西方的首次冲突。这次冲突以割地赔款为结局,也结束了中国社会与世界之间的隔绝与孤立状态。

顺治帝死后,辅政四大臣处理各地官员的上报,看到了奏章,他们下令江宁巡抚朱国治按照规矩办事,积欠税款的革除功名,甚至还要有更严厉的惩罚。

有的人会用阴谋论的眼光看待这个事件,但真正的原因还是在于,统治者借债必须学会控制外债规模,避免失控。

最早的借款发生在上海。由清政府的苏(州)、松(江)、太(仓)道地方政府向洋商借款十二万七千七百两(含本息),用于镇压本地的小刀会。

清朝取得的巨大成就在欧洲人面前也不值一提。清政府的财政仍然围绕着农业来安排,但欧洲的工业、金融、商业带来的综合实力,却已经逐渐过渡到了强调资本、强调工业的轨道中,工业比重加大,全球性的开发也让欧洲人摆脱了粮食短缺的威胁。政府依靠工业、金融杠杆获得更多的税收。

太平天国之后,清代财政开始了近代化的历程,从农业为主向工商业税收转型,并利用信用工具来筹措临时性开支,这种做法同样增强了政府的财政灵活性,并加大了税基。

作者:郭建龙

其余大项为:洋关税(常规为三千五百一十三万九千九百一十七两)、正杂各税(常规为二千六百一十六万三千八百四十二两)、釐捐(常规为四千三百一十八万七千九百零七两)。

这些借款都是应急性的,借债总金额控制在年财政收入的三分之一到五分之一之间,并没有造成系统性风险,反而增加了军事和财政的灵活性。

除了西汉文帝时代,能够多次减免天下钱粮的只有清代做到了。而其余大大小小的免税措施,更是不胜枚举,反映了政府对农业的重视和对农民的优待。

嘉庆年间的白莲教之乱如同是太平天国的先声,拖了九年,政府耗费了两亿两白银对其进行镇压。在乾隆末年,国库还有存银七千多万两,这次战争将国库耗空,政府不得不征收特别税,通过捐纳制度等获得了三千万两的收入。

赔款与借债

海关收入的增长一项就足以弥补战争赔款的四千万两白银。

这份财政预算比人们预料的要健康得多,带有多样化的特征。税收的最大项仍然是田赋,但是田赋只占财政总收入的百分之十六点二(常规为四千六百一十六万四千七百零九两,临时为一百九十三万六千六百三十六两),盐茶课税(常规为四千六百三十一万二千三百五十五两)仍然是大项,与田赋收入相当。从严格意义上来说,只有这两项是与农业相关的旧税种,所占比例只有百分之三十几,而且还把不算农业收入的盐业也列入其中了。

理想样本,也是落后样本

与民间社会的自发成长相比,另一场运动(洋务运动)却有着更大的争议。人们常常认为洋务运动是一场官商运动,直接压倒了民间资本主义的发展,让中国在进入近代化时无法发展出更健康的经济。

《中央帝国的财政密码》

从公元1853年到公元1865年,广东,福建,江苏,上海的苏、松、太道各地方政府为了解决资金短缺问题,多次向外国寻求贷款,总额达三百万两。

清前期,政府获得的财政收入每年在四千万两白银上下。以乾隆三十一年(公元1766年)为例,这一年的财政收入为四千八百五十四余万两白银,财政支出为三千四百五十一余万两白银。[12]由于乾隆时期的统计制度还不完善,这次统计也并不完全,各有一些项目没有统计,但整体上的大数都应该包括在内了。

此外,福建援助浙江,加上省内和台湾地区,也超过了六百万两。四川、湖南援助贵州军需每年四百万两,五年合计二千万两。云南核销军需一千四百六十多万两。甘肃官绅商民集资捐赠也达到了五千多万两。

清政府的财政转向也有许多不好的方面。比如加重盐税,重新发行缺乏保证金的纸币,发行大面额的钱币。但事实证明,这些在中国历代已经被无数次使用的方法带来的混乱远大于收获,到最后,真正能够帮助清政府筹集财政资金的还是关税和商业税这些更加现代化的税种。

在顺治帝驾崩之前,江宁巡抚朱国治上了一本。他的奏章附了一份密密麻麻的名单,上面列着他的辖区内(苏松常镇四府)所有积欠政府税款的乡绅士人的名字,共一万多人。叶方霭虽然已经中探花离开了家乡,但名单上却显示之前他曾经欠下了价值一厘银子的税粮。所谓一厘,就是一两银子的千分之一,按照一两银子一贯钱(一千文)的比例,一厘银子价值一个铜板。

当国门打开后,有两种人总是比其他人更先看到自己的不足:直接与海外接触的东部沿海地区的人们,以及一部分上层官员。这两种人分别代表了民间和政府开始效仿海外模式发展经济。

与中国北方的小农经济相比,中国南方已经有了较为成熟的商业社会,也乐于接受新的商业规则,民间社会的自发转向就是中国商业的收获期。它们必须在全球化的野蛮背景下打拼出一条路。

为了应付财政开支,清政府的财政税收开始与西方同步,向工商业倾斜。

由于官员俸禄不足,火耗问题就更加严重,各地纷纷以征收火耗的名义敛财,供养官员的日常消费。

清代完全继承了这一套制度。有一个例外是在运河区仍然征收漕粮,大约四百万石,以保障京师的粮食供应。除了漕粮之外,其余大都已经逐渐货币化了。

而在中央集权模式下,一个社会只能有一个权力核心,当会道门试图建立另一套权力机构时,政府必然会对这种争权行为进行打击。双方的摩擦如果激化,就会造成一次会道门式的叛乱。

如果要持续更久,就必须保证政治上的稳定性。同治时期,中国财政的稳定已经有助于王朝的持续,然而,新到来的中日甲午战争打碎了可持续的稳定。甲午战争巨额的赔款,以及高昂的军费,终于让中国财政彻底失控。甲午战争之后的群情激奋,也已经让政府无法安抚民间。戊戌变法失败后,西化派与保守派都向更极端的方向演化,保守派默许的义和团运动更是再次重创了财政平衡,清政府再也无法从巨大的失衡中脱身。

而火耗就是灰色地带之一。所谓火耗,是由于政府征税主要用银,而人民缴上来的大都是碎银子,征收后要统一铸成五十两的银块,再上缴中央。在铸银时会发生一定的损耗。地方官员在征税时,会要求人们多缴一点来填补损耗,称为火耗。

康熙帝根据前一年的人口数(二千四百六十二万一千三百二十四口),宣布以后不管人口怎么增加,政府只征收二千四百六十二万一千三百二十四份丁银,未来多生的人口不再缴纳丁银。如果老的丁银户死了,他的税额传递给他的儿子,或者在他的亲戚里平摊,但最终的额度始终保持只有二千四百六十二万一千三百二十四份。

在中英战争之前,清廷两次出兵镇压新疆大小和卓的叛乱。两次费用合计一千八百三十万两,也接近中英战争的一半。乾隆时期征服大小金川花费的一亿两,咸丰时期镇压白莲教的二亿两,都远多于中英战争的费用。

在这样的背景下,政府决定树立榜样,起到杀一儆百的作用。叶方霭和苏、松、常、镇地方的士绅,就不幸成了榜样。

清代前期的战争,有经费可查的是乾隆时期。乾隆十二年的第一次金川战争耗费了二千多万两白银;乾隆二十年开始的针对准噶尔人的一系列战争,花费了三千三百多万两;乾隆三十一年,清廷曾经因为边界纠纷,与缅甸开战,耗费了九百多万两;乾隆二十五年开始的第二次金川之役,更是耗费了七千多万两;乾隆五十六年,为了保卫西藏,与尼泊尔廓尔喀人进行了一场战争,花费一千零五十二万两;乾隆五十二年,台湾发生变乱,政府投入了八百多万两用于镇压。

其实,清代社会学习西方的速度并不慢。从1840年起,在西方的冲击下,除了战乱时期之外,中国经济一直处于飞速发展中。

随后,中国进入康乾盛世,经济步入了快车道,一百多年结束后,是否能将欧洲人甩得更远呢?

中国社会真正的问题不在于这些洋务企业,而在于第二波的民间资本主义经济没有完成接棒,而它们跟不上的原因也不是由于洋务运动,而是大部分集权制官僚仍然无法按照新商业模式转换头脑,因而抑制了民间经济的发展。

在中国历史上,会道门往往是一个不能仅仅用经济学来解释的现象。东汉的黄巾军、元代的红巾军时期,恰好处于政府财政崩溃、大肆搜刮的时刻,但清代的两次叛乱——白莲教和太平天国——却并非因为经济原因,它们更多是一种地下社会的抱团行为。在中国,所有的会道门和地下社会都有着一个清晰的“天子梦”,当信徒大增时,他们首先会组织起类似于集权政府的政治组织和法律系统,并以组织和法律的名义实施内部统治,内部统治最终又会通过家庭、亲戚关系扩散到外部,引起政府的注意。

探花不值一文钱

但朝廷的意见很坚决,叶方霭被贬官,留下了“探花不值一文钱”的千古奇景。

属于游牧文明的满洲人进入中原后,要想控制如此广大的疆域,必须建立一套持久性的制度。

与太平天国相呼应的则是北方的捻军。这场从咸丰三年(公元1853年)到同治七年(公元1868年)的运动的破坏力虽然不如太平天国,却将混乱的局面扩展到了更广阔的范围。

除了盐之外,另一个收入是关税。这里的关税不是对外的,而是在国内的各个关卡收税,相当于一种商业税,这种税有五百四十余万两。关税所代表的商税在总财政中占比只有百分之十一,也可以看出清前期的财政重心仍然放在了农业上。

四年前,清廷实行新政,将原来的户部取消,改为度支部,并根据与世界接轨的精神,建立了一套新的预算法则。

如果仅仅在所有集权社会中作比较,清代已经达到了中央集权模式的最高峰,它兼具了稳定和繁荣两个特点,在康乾盛世的百年之后,经过了多次战争的消耗,仍然能够保持财政盈余。只可惜,此时的西方已经发展出代议制宪政模式,将这个稳定的集权帝国抛在了身后。

洋关的设置是在中英战争之后,随着洋关的出现,海关关税(洋税)稳步增长,并成为财政收入的大宗,到了清末甚至超过了土地税的收入。咸丰末年,海关关税还只有四百九十余万;到了同治末年,就已经增至一千一百四十余万;光绪十三年,增长为两千零五十余万;光绪三十四年为三千二百九十余万;宣统末年已经达到了三千六百一十七万。

与明代相比,清代在财政上还做了几项重大的改变,使税收更加合理。

顺治帝经历了入关、平定中原等一系列的战争,需要迅速地建立起可靠的财政系统。他任用汉官,继承明代的体系,并鼓励人民开荒种粮,减免开荒土地的税赋。民间经济得以迅速恢复。

清代前期的府库盈余已经成了人们津津乐道的常态。

这一年,王公百官的俸禄只有九十多万两,加上十二万的外藩王公俸,也只有一百零二万两,与四百二十七万两的养廉银相比,已经只有四分之一了。

在这一百多年里,世界的政治风头已经彻底转变,流行了两千年、占据压倒优势的集权帝国体系被另一种新兴的制度超越了。这种制度在保持相对稳定的情况下,更能够促进经济和技术的发展。

公元19世纪,外债在全球都有着双面的效果。许多落后的国家刚刚走向开放,由于统治者缺钱,都会向外借款。如果运用得当,外债能够起到润滑经济、缓解资金紧缺的作用。但是,许多统治者由于缺乏金融经验,国内的财政又混乱不堪,外债越欠越多,到最后无法偿还,因而出现违约。

由火耗银充养廉银,也带上了财政专款专用的色彩,是财政制度方面的一大进步。此后,官员的养廉银超过了俸禄,成为百官的主要收入之一。

在财政支出中,最大的支出是军政(常规为八千三百四十九万八千一百一十一两,临时一千四百万五百四十六两)和交通(常规为四千七百二十二万一千八百四十一两,临时为七百八十万四千九百零八两)。

叶方霭之所以不幸,是因为他碰上了政府的严打;而政府之所以严打,与开国初期的财政状况有关。

它也遵循适度原则,辅助性的税种(包括工商业税)由于没有得到重视,收得很轻。作为主要税的农业税,税率也不高,民间的负担并不重,农业得到了保护。加上美洲新作物的引种、传播与农业生产技术进步带来的粮食增产,中国人口出现了爆炸式的增长。

但是,任何一个后进国家从一种模式向另一种模式转化时,都不能避免官商经济的发展。

清军占领了中原之后,继续向西部扩张,建立起了庞大的帝国圈,将东南亚、朝鲜、中亚的一些国家都纳入到朝贡体系,又在西藏、新疆和蒙古国建立起更加严密的控制。

乾隆时期的战争花费,总计达到了一亿五千零五十二万两以上,大约相当于不到五年的日常财政开支,再加上五年的天下钱粮普免,耗去了政府一共十年的财政开支。即便这样,仍然积累了大量的财富,即便到了乾隆帝死时,财政仍然足够强壮。与财政相伴的是人口的大量繁衍和经济的活跃。如果没有1840年的西人叩关的话,这个皇朝仍然可以维持较长的时间。

乾隆时期,这样的现象已经越来越多。由于政府不缺钱,清廷虽然不断地讨论欠税问题,却没有办法整治。

除了屯田之外,皇帝鼓励各地官员,劝谕百姓务必节俭,珍惜物产,试图通过节约的方式来维持人口的生存。

古代政府与现代政府的区别在于,现代政府可以利用信用筹集资金,当战争进行时,通过发行国债,或者对外寻求借款,可以筹措相当的资金,待战争结束后慢慢摊还。这种方式可以避免政府在某一个时段负担过大,导致政治和社会的崩溃。

西班牙人只能在美洲逞威风,欧洲人在亚洲虽然已经占据了不少岛屿,但仍然不够强大。哪怕他们在东南亚,也是以小偷小摸的低姿态出现,为了商业利益,不惜低三下四地祈求于南亚、东南亚的君主们。

不过,清代的财政随后又得以恢复。随着和平的到来,政府的财政收入仍然维持在四千万两左右,财政收入仍然大于财政开支,回到了稳定的轨道上。一次战争可以给政府造成暂时的困难,却无法永久地使其失衡。